[摘要]本文是作者在管理科学研究学会第26届国际会议关于公共政策的专题讨论会上的讲话。这次会议是1984年6月19日在丹麦哥本哈根举行的。在讲话中他谈到，美国政府科辛技术的三个主要部门（国防、航空与空间、能源）的高级行政官员对美国政府最近关于研究与发展政策变动所造成的后果发表了看法，他们都认为这种变动的前景是好的，总体上是有益的，同时也指出了需要改进的地方。
引言
1981年初，差不多在刚执政的时候，新的里根政府就宣布了美国联邦政府在国家的研究与发展工作中的作用的重大变动。照美国一位重要科学活动家的说法，仅美国军事技术的规模与方向本身就是其政治与社会稳定的一个主要因素，更不用说国家的研究与发展活动对其生产能力和国际竞争能力的影响了。这种政府变动对美国的长远未来可产生重大影响。为此，下面我们将概括描述这种新政策，说明它怎样引起头三年中联邦的研究与发展经费在联邦各部门中的重新分配，并阐述国家研究与发展计划的各部门领导人对这种经费变动的后果的看法，尤其是对美国研究与发展计划的执行部门所造成影响的看法。
美国联邦政府本身就是研究与发展计划的执行者，人们对此也许还不很了解。在美国联邦政府内部就要完成研究与发展计划中很大的一部分，约占25%，拥有或租用700个联邦级实验室和研究与发展中心。其余约占5%的其他研究与发展工作是由与其关系密切的所谓“联邦资助的研究与发展中心”完成的，它们通常是由私人组织或大学经营的，例如著名的“国家实验室”。事实上，将研究与发展政策的执行者和监督者，以及具体进行研究与发展工作的人员统统加起来，美国政府在1980年财政年度内直接雇用的从事技术活动的全日工作或者相当于专职的人员，就在200，000人以上，其中还不包括生命科学与社会科学的工作人员。可见，研究与发展政策的变动对政府部门的影响就像对工业界与学术界一样意义重大。
因此，在得克萨斯圣安东尼奥召开的美国全国促进研究代表大会的专题讨论会，邀请了每年花费掉联邦的研究与发展经费的75 ~ 80%的三个联邦部门的科技政策首脑们出席。本文的主要目的是从这次讨论会来&新政策的影响和效果，不管它是好的还是坏的，是正注发生的还是将会发生的。
新政策
美国国家研究与发展的新政策主要有四个部分：
研究经费的提供——第一条原则是政府应增加它对研究的支持，尤其是物理科学和工程的支持，以及在较小的范围内对生命科学的支持，甚至不惜以减少它对社会科学、行为科学和教育的支持为代价。一切为了保证国家具有强大的自然科学和技术基础。
发展经费的提供——第二条原则是说，政府只应该资助那些致力于它所需要的产品的发展工作，例如为国家安全目的而进行的工作，至于商业性技术发展的经费应由私营部门来解决。
对商业性研究与发展工作的鼓励——第三条原则，政府应该刺激私营部门资助商业性研究与发展工作，利用税收等直接手段，修改规章，改革专利法和反托拉斯法，加快技术的商业性应用。
国防研究与发展经费的提供——第四条原则是，政府应继续加快恢复国防部的研究与发展预算的趋势，这种趋势在卡特政府期间就已开始了。
虽然国防部所占比重已从1980年财政年度的占联邦总的研究与发展预算的44%，上升到计划中的1985财政年度的65%，可是当1984年财政年度的预算刚提出，美国科学促进协会（AAAS）的一个工作小组，在分析了政府的研究与计划后，就指出，只有按照1984财政年度的速度增长，按不变美元计算，国防部的研究与发展经费才能首次超过六十年代后期的年度经费水平。而国防部在六十年代后期实际的研究与发展经费水平并不高，因为当时美国正在打仗，还有别的需要远比此更紧迫。
重新分配
从联邦研究与发展经费在美国各部门的重新分配，我们来看看新政策在头三年中是怎么体现出来的。数据主要来自总统预算办公室（OMB）每年公布的《研究与发展专门分析》。
1981年3月，新总统就职后两个月，里根政府就提出了第一个《专门分析》。它宣布，除了国防部以外，美国政府研究与发展的十五个大部门——即每年预算要为研究与发展各花费1亿以上美元的部门一以及其他所有部门，都要将两个月前前任总统认可的1982年财政年度的研究与发展预算的数字作很大的削减。事实上，有些削减确实很大，如能源部和航天局（NASA）的预算。此外，总统预算办公室的数据表明，民用方面的削减总数比国防部研究与发展预算增加的14亿美元还要多8亿美元。最后，数据表明，某些部门，如能源部、劳工部和教育部以及环境保护局，在1982年财政年度的预算中，绝对美元数与1981年相比有很大比重的下降。相反，国防部1982年财政年度的研究与发展预算几乎上升了三分之一（后来国会表决减少了2%），与1980年相比上升了50%，从而加快了卡特政府期间就已开始的增加国防部预算的趋势，在两年之内将联邦研究与发展预算中的军事方面开支从44%提高到53%。
联邦研究与发展预算的这种重新分配在1982年编制1983年财政年度预算时得到了肯定。虽然联邦研究与发展预算的计划总数与1982年的实绩相比提高了7%，能源部的计划总数事实上仍有所下降，航天部下降了约18%，国防部上升了13%，几乎达到总数的60%。健康与人类服务部——主要是国家健康研究所的预算——和国家科学基金会（两者都是研究部门而不是发展部门）的计划情况有所改善。可是运输部的研究与发展预算是所谓“职能”部门中唯一一个得到较大改善的。最终，国会通过了1983年的预算总数，不过又将经费重点从军事向民用稍稍移了一点，减少了18亿国防预算，增加了14亿民用研究与发展经费。
上述《研究与发展专门分析》中对1984年的预测表明，联邦经费向国防方面移动的趋势仍将加快，国防部的预算还将在W83年的实际数字上增加29 ~ 30%，从而达到1984年联邦研究与发展总经费的65%。同时，像航天局和能源部这一类部门的经费与1983年相比只能保持不变。除国防部外，在1984年真正得益的有国家科学基金会和运输部。不过国会又将国防费用削减了18亿（5.8%），增加了7.56亿（5.0%）非国防研究与发展费用，使总费用的净增长降到13.2%，而原来要求的是18%。
增加国防预算的后果
下面我们列举三位美国政府官员的看法，他们谈了在各自领域内新政策带来的和将会带来的后果。爱迪丝 · 马丁（Edith Martin）博士是负责研究与先进技术的国防部长助理。她讲话的主要内容如下。
（1）首先，她指出，1984年财政年度所要求的将国防研究与发展预算在1983年的数字上增加了30%，这是为了在争取和平的技术竞赛中赶上苏联，这一努力开始于1975年。她指出，形势正在改变，而美国还远没有达到足以保证先前所确立的能在战略上成功的目标，即依靠先进技术并运用这些技术，使美国获得所需的军事上的平衡。她认为，在用于军事研究与发展的相对预算方面，在培训能用于军事工作的技术人力储备方面，美国实际上还是不足的。因此，在被延误了的国家安全方面要赶上去，是国防部研究与发展预算增加的首要目的。
（2）第二，虽然赶上去是首要目的，事实上国防部研究与发展计划却包括了很多军事系统内从研究到应用的各个方面。她强调，应该看到这样一个事实，即预算的增加实际上引起了应用领域中引人注目的进展，这些领域就是美国人_所谓的“先进系统开发”“工程开发”和“行动系统开发”。与这些领域相对应的是所谓“研究”与“探索性开发”的技术基础领域，以及大规模先进技术示范性工作。上述在应用方面的开创性工作是以美国军事实力，即武装力量现代化的名义进行的。但是，因为美国工业，尤其是大公司，担负着几乎全部的这些工作，所以他们是主要受益者。它们正用种种方式使美国的生产能力日新月异。
（3）第三，国防部正在作出明确的努力，将资金广泛地分给进行技术基础和示范性工作的各类大学和其他机构内的研究与发展组织。它还尽可能利用它的资金组织如下一些活动：① 通过增加一些较小民间企业的经费，以挖掘它们的创造潜力；② 为大学提供仪器和设备的资金；③ 对国家所需的技术人力培训给予密切注意。
（4）最后，她在讲话中指出，国防部研究与发展计划向商业性应用提供直接资助的技术转移机会，提高了美国在国际竞争中的能力。这种直接资助没有包括国防部不断间接地向那些承担了军事应用工作的工业界提供的一般费用，这种费用有几十亿美元之多。这种所谓“间接的研究与发展（IR&D）”往往是美国在很多领域作出创新的源泉。
政策对美国航空与空间计划的影响
杰克 · 凯勒勃洛克（J. Kerrebrock）博士，应邀发表谈话时是航天局航空与空间技术部门的副主任，现在是麻省理工学院航空与宇航系主任。他谈了新政策对美国航空与空间计划方面的影响，以及由此而产生的专用经费的重新分配问题。
（1）首先，他指出，每当从发展资金所得的利益不直接与政府的需要相联系的时候，现任政府就将此资金转给私人部门负担，没有认识到，除国防部以外的其他部门的所有技术基础工作，以及一些先进技术示范性工作，都应该是国家长期研究与发展投资政策的重点。正是由于忽视了这一点，在一些重要领域里正在产生日益严重的后果，而国家的一些大规模工业工程恰恰要依靠这些领域。他举了航空领域的一些例子。他认为，产业界与政府“谁得益谁出钱”的办法是荒谬的，因为所有这些工作不是纯研究，它正在创造机会，而非仅仅是满足需要。因此，在早期阶段往往很难分清谁是受益者。
（2）第二，虽然研究经费在新政策下是增加了，但实际上和其他技术基础工作一样，在经费分配上是波排在最后一位的。凯勒勃洛克博士认为，这不是一项明智的国家研究与发展政策。应该保证真正的“财富”一一人力资本具有第一优先权，获得稳定的财政支持。他强调，钱固然重要，但是要想取得突破和进展还得靠人。因此，他建议，至少预算中的民用部分应该先让所有较优秀的科技人才得到足够的经费，能够不间断地工作下去，然后再把钱用于后来的，较为昂贵的工程工作和获取新技术产品的工作。
（3）最后，他指出，现在有一种错误，即没有认识到像航天局、国防部、能源部这样的机构，每年都需要大量资金去维持那些机构内的或关系密切的庞大的实验室和中心的工作，另外还要保证有足够的科技经费去资助在一些较小的私人研究机构和大学里正在进行的创造性工作。他相信，这两项实际上包含了美国基础研究能力和未来人才资源的很大一部分。
对美国能源计划的影响
美国能源部能源研究办公室主任阿尔文 · 特利夫皮斯博士，不仅负责着能源部的各种研究计划和综合实验室，且是能源部长的技术顾问。他的主要观点是：
（1）首先，考虑新的研究与发展政策对今后的影响是重要的，但实际上国家的得失倒是最迫切的问题：
（a）美国到1982年为止每年花费800亿美元于研究与发展，1984年已接近1000亿美元，比所有其他西方各国的总和还多100亿美元。
（b）在决定研究与发展工作应怎样进行，按什么顺序等等问题上，美国的多元体制仍然是力量及公众支持的源泉。
（c）这一体制能够在受到挫折时后退，并作出再次努力。
（d）来自联邦政府的技术转移在民用领域，包括能源活动方面，一直在大规模地进行。阿尔文博士高度评价了能源部国家实验室的成果。
（2）他强调的第二个方面是，能源部的活动变得更单纯了，取消了实验室的以及按合同在其他地方应做的附加工作。他认为，政府在资助民间研究与发展方面应做的主要工作是：鼓励“最优秀最出色的”人去担当那些能改善国家地位的研究与发展工作。事实上，他认为，好的国家民用研究与发展计划的质量，不应该用给定时间内实施了什么特定技术计划来衡量，要牢牢抓住的是追求最先进的东西。
（3）最后，他针对新政策在美国能源计划方面的应用，指出新政府在能源保护和对可更新能源的研究与发展方面已改变了原来的极端立场。目前在国家能源计划中，能源部的这些工作已占了一个实在的地位。他认为，去年政府和国会的讨论最终也反映出对这些领域工作的重视。
结论
最后应该指出，美国现政府正逐渐认识到在能源和国家安全等领域中国际合作的可能性。正如阿尔文 · 特利夫皮斯在能源方面所提出的那样，如果为下一代所做的工作要耗费40 ~ 60亿美元并需要极其昂贵的独特的设备的话，那么，有哪些国家（包括美国）愿意单独来干呢？因此，他和他的由凡尔赛与威廉斯堡最高级会议联系起来的外国同行们早已在积极地研究，“到底能做些什么？”第一步就这样开始了。
[R & D Management，1985年第3期]