（Shooshan & Jackson Inc. ）

当我在FCC'78会议上发言的时候，我是众议院通信小组委员会（后来改名为电讯小组委员会）的顾问工程师。在那次会议上，我描述了由两党组成的小组委员会领导雄心勃勃地重新规划电讯政策的计划。

当时小组委员会面临着进退两难的境地。在1976年，它举行了广泛的关于有线电视的听证会。会上许多有力的证人指出了消费者可能因扩大的有线产业——一个受联邦保护制的法规束缚较少的产业——而获得的好处。

与此同时，传统的电话行业在竭力催促立法机关通过《消费者通信改革条例》（或被略含贬义地称为《贝尔法案》）。这条例将使事情倒退到联邦通信委员会（FCC）以前的取消统制的活动。

面对产业界要求尽快实行贝尔法案的强大压力，但又不知道贝尔法案对于我国面临的电讯政策问题是不是一种适当而完全的解决办法。小组委员会领导决定仔细地研究这个问题——十分仔细并花了很长时间。

在1976年末，小组委员会领导宣布了一个从头到尾重写《通信条例》的计划。随之是一系列的备选方案和听证会，并最后在1978年春由小组委员会主席Van Deerlin和少数党地位最高的成员Lou Frey共同主持，提出了一个重写的法案，即H. R. 13015。

H. R. 13015强烈主张取消统制，而且只要可能就在电讯业中支持竞争。它的具体建议包括：

▲ 将FCC的七人委员会用一个五人委员会代替；

▲ 取消对无线电的统制；

▲ 放宽对电视的统制；

▲ 延长FCC许可证的期限；

▲ 允许FCC用抽签和拍卖方式来选择无线电许可证；

▲ 大大放宽对广播内容的统制；

▲ 对无线电频段的使用者征收许可证费，费用多少反映资源的经济价值；

▲ 允许FCC将1956年许可法（consent decree）的弃权声明书分次地给予AT&T；

▲ 要求非竞争性的话务运载者（carrier），例如AT&T，不经营制造工厂；

▲ 对使用本地交换设备的长途话务运载者征收使用费，将这收益用于一项普遍的服务补偿基金，以使乡村电话服务的费用能为消费者负担得起；

▲ 给FCC以取消对公共话务运载者统制的权力；

▲ 取消联邦对有线电视的统制。

对于这些立法建议，产业界和有关利益集团的典型反应是：“如果东西没有出毛病，就不要去修理它！”

无疑地，部分由于有关利益集团的消极态度，该法案或是它的任何一个直接后继者都没有被国会通过而成为法律。但是该法案中的许多建议，却已成为法律——或者是通过FCC或法院的诉讼，或者是通过随后的立法努力。

FCC决定由它自身来采取法案中所建议的一些步骤：对无线电的统制取消了，对电视的统制大大放宽了；FCC发现它自己确实有权制止对竞争的话务运载者实行统制；FCC对本地交换设备使用者征收了使用费；建立了普遍的服务基金，它有助午使乡村电话服务费能为消费者负担得起。国会比小组委员会领导原来所建议的更完全地取消了对有线电视的统制。此外，国会已将FCC委员的数目由七名减为五名。国会也已延长了FCC许可证的期限。

相似地，AT&T和司法部解决了AT&T反托拉斯讼案，达成协议将AT&T竞辜性最强的部分，包括制造业，与竞争性最弱的部分分离开来，这就取消了1956许可法中对竞争性部分的限制。

国会还未同意征收频段使用费以及用拍卖方法选择无线电许可证，虽然现在的FCC已向国会提出了实行这一计划的建议。但国会已授权FCC对非广播性质的无线电服务用抽签方式选择许可证。

相似地，国会尚未放宽对广播媒介的内容统制。FCC发现“公正主义”（Fairness Doctrine）对媒介起着令人沮丧的作用，认为国会应该废除它。但是目前并无迹象表明这将发生。

总而言之，回顾起来，1978年的立法建议是很成功的。那一法案中的大部分政策建议现在已成为法律。进展最小的领域是取消内容统制方面。

是什么原因使得这未获通过的法案中所包含的大部分政策，后来又被采纳了呢？

我找到两个主要因素，而它们的作用是不能分割的。首先、在重写的条例中提出的政策，大部分是稳妥而经过深思熟虑的，适合于我们的需要并符合我们时代的政治约束。其次，这些建议处于70年代末通信政策辩论的中心舞台上。随着时间的推移，它们得到广泛的理解并为人们所接受。

纤维光学在1978政策辩论中的作用

在1978年的政策辩论中，纤维光学和光纤技术的潜力并没有起什么作用。当然，我们知道它的存在而且知道它具有在将来产生变革的潜力——但对于Ku带卫星、改进的集成电路、videotext，以及家用计算机等也都是这样。

我不知道有过什么会议和讨论会，在其中纤维光学的特殊功能和经济性本身曾影响所提出的选择方案。但许多政策讨论都强烈受到这样一种看法的影响：通信技术正在迅速进步，需要政府组织管理，以使消费者能够从这新技术中获得最多的利益。

在小组主席Van Deerlin的一次发言中，我们确是用到了纤维光学的潜力。他说到将来的一种可能情况，以光纤技术为基础的本地电话环路，能把电话和电视服务都送到用户家中。他是对电话行业的听众说这番话的，他们十分赞赏。当然，下一星期有线电视业的院外活动人士却对我们发出嘘声，为的是我们提出了这样一个愚蠢、不切实际而且将人引入歧途的想法。

尽管光纤技术在法案重写过程中从未被直接考虑，我认为重写本身有助于建立当前的管理局面，并且促进了光纤产业的快速发展。

纤维光学将来的政治影响

虽然我觉得有线电视业本身并未直接影响70年代末80年代初的政策辩论，我相信光纤，或者更正确地说，光纤技术所产生的经济选择，将是90年代电讯政策辩论的驱动力。

参阅了一些参考资料以后，我相信一个容量为每秒500兆比特的使用光纤的用户环路，能够把四路高清晰度电视、若干路高质量立体声，以及十路电话运载到用户家中，它的费用将大约是目前使用铜线的环路的二到十倍。当然，目前的环路具有每秒传送100，000比特数据的能力。这样，光纤目前虽然较费钱，但它的容量是通常用户环路的5000倍，而且以（原始成本）/（容量）这比值作对比时，光纤系统的成本低50到250倍。

显然，不是财神爷也能够预言：只要有充分的需求来负担光纤系统稍高的固定成本，光纤技术就会被选用。事实上，如果向用户家中单向传送图像（有线电视）的要求，能和双向传送话音的要求结合起来的话，在几年之内，光纤用户环路就会是经济的。

只有当成本与需求合拍，即在光纤环路既传送有线电视又传送电话的成本，低于现存的电话与有线电视分离的系统的成本时，政治界才会感兴趣。如果成本降低到使光纤系统比现存技术以更低的费用传送电话或是传送有线电视，政治界就会十分感兴趣。到那时，最好想一想中国的一句成语“应运而生”。

虽然我无法预言这一隐隐呈现的冲突的结局，让我们看看对立双方的情况：

有线电视业

有线业目前因向企业界提供I－网（I-Net）服务而正在获得双向话音和数据传送的经验。

在有线电视订户之外，有线业已经与好莱坞、体育界、新闻界和其它供应节目的单位建立了业务关系。

—般来说赞同竞争的FCC看来支持有线业进入传统地由电话行业服务的市场。FCC的Computer Ⅲ 决议已经规定了一个新的联接线路的范围，即可比较高效率联接线路（CEI，comparably efficient interconnection），这可能会使有线业以及本地服务的其它竞争者较容易接近由本地交换运载者服务的大量顾客。

过去，有线业显示了巨大的政治技巧，并且它与出版业和广播业紧密结盟，而它们是很有政治影响的。

电话业

FCC条例目前禁止电话业在提供本地电话服务的同时提供有线服务。电话行业中的大部分，即RBOCs（regional bell operating companies），被修正的最终判决（MFJ，Modified Final Judgement）完全禁止提供有线电视服务。

电话业可使它的设备作为公共运载者而为信息传送服务。目前它们在Audiotex服务（也叫做976服务）中就这样做了。现在它最大和最为人所知的顾客是“拨号听故事”（Dial-A-Pom）行业。随着时间的推移，我相信其它的出版商也会大规模使用这类服务。注意在Audiotex中，传送通道和内容是完全分离的。这种分离一直是某些有线电视业改革巷的目标，已经由于BOCs的贡献而得到了。MFJ要求分离的结果，是使这类服务的数量和种类，已经由AT&T所小规模开始的“拨号听笑话”（Dial-A-Joke）而大大增长了。

人们公认公共运载者能够提供图像分送服务。事实上，有线行业在过去正是利用公共运载卫星服务而成长起来的，现今的C带直接卫星广播服务也是以这方式提供的。

传统的电话业在双向通信方面比有线业经验丰富得多。

电话业已经和大多数家庭有了业务关系。

电话业今年有一笔相当大的建设预算。

但是它缺乏有线业和广播业所具有的有组织而盘根错节的政治关系。

结论

总而言之，两个产业似乎是势均力敌。可能会找到一种中间方案，使电话公司和有线公司能共用光纤。但我不大相信会有什么结果。我预料将会看到长期而胜负未卜的政治斗争，斗争内容将是关于电话公司提供图像服务的条例以及有线公司提供通信服务的条例。我不想预测它的结果。但我知道现在会场内的许多人会深深地卷入这一过程，而且我们每一个人都会深刻地受到它的影响。