——在今后十年内使全世界饥饿的人口比例减少一半

21世纪伊始，联合国秘书长签署新千年计划，推出《发展投资：实现千年发展目标的实际计划》的最佳策略，其中重要的一项内容是，在全世界范围内消灭极端贫穷和饥饿。为实施这一任务，联合国于2002年10月成立了扶贫工作组，规划具体方案，其目标是在1990 ~ 2015年的25年间，使饥饿的人口比例减少一半。扶贫工作组成员由不同背景的科技专家和管理人员组成，他们来自发达国家和发展中国家的民间组织、公众社团、联合国机构和政府，具有广泛的代表性。扶贫工作组成立后，经3年的调查研究，并和资金持有部门充分协商，于2005年初提交了一份扶贫计划书面报告，其要点如下。

现状的调查与分析

目前，全世界约有8.54亿人处于慢性或严重营养不良状态，占世界60亿人口的7%，这其中大部分人生活在亚洲。而非洲撒哈拉沙漠周边国家的饥饿人数超过30%，绝对营养不足的人数还在不断增长。全世界的饥饿人口中90%以上为慢性营养不足者，他们常年或周期性地缺乏食物，缺乏良好的卫生条件、医疗保护和人文关怀；受到大多数媒体关注的是另外约10%的严重饥饿者，他们由于灾荒、战争和自然灾害导致食物匮乏和饥饿。此外，缺乏微量营养素的隐性饥饿者遍及全世界总人数达20亿以上。慢性和隐性饥饿者应得到全球更多的关心和支持。

在饥饿人群中，约有50%为占有小片土地的农户；20%为无田的雇农；10%为农村流浪人、捕鱼人和森林中居住者；其余20%为城市贫民。工作组将5岁以下、体重不达标的儿童(占儿童人数20%，以上)从贫民集中区统计出来，在全世界这样的地区达313个。

农业劳动生产率过低是热带非洲、亚洲边远地区和拉丁美洲的农民饥饿的主要原因。在东南亚、拉丁美洲、中亚和中东地区则以贫困和失业为造成饥饿的首要原因。

从经济学上说，饥饿使劳动生产率丧失，能使有关国家的国内生产总值(GDP损失6~10%。不过单靠经济增长不足以消灭饥饿，因为很多生活在贫困之中的饥饿人群没有足够的金钱去市场购买食物。艾滋病感染者无法自力更生，或为生活而出去工作。而且营养不良削弱了他们的免疫力和体力，使他们易于患病，只能坐以待毙。死于疟疾的患者中约57%是因为营养不良。因此，使饥饿人口减少一半的挑战紧密地联系于《千年发展目标》其他项目的顺利实施。

改善非洲灾民的生活质量，是《千年发展目标》的重中之重

建议事项

工作组呼吁在全球范围内(第1项建议)各个国家(第2项建议)及地区(第3至第7项建议)同时接受本建议各事项，并付诸实际行动。

1.从政治上承诺转变为实际行动

关于联合国所有成员国对世界饥饿人口减半的承诺是在1996年和2001年世界食品峰会、2000年千年峰会、2002年可持续发展世界峰会和2002年金融发展的蒙特雷(墨西哥)峰会等数次重大会议上作出的。通过这些峰会，带给各国首脑的信息是：“实现将饥饿人口减半的计划是在我们的权力范围之内，所缺乏的是付诸行动的决心和推行并扩大已知的解决办法。”

联合国秘书长在号召实行“21世纪非洲独具特色的绿色革命”中强调了这一点。

2.实施政策改革，创造一个有利于减少饥饿的政治环境

贫困国家政府制定的政策可以减少饥饿，也可适得其反。好的政府，应能实行法治，杜绝腐败，以及尊重人权，并首先保障人民食品的安全供应。有助于结束饥饿和贫穷的政策需要从中央到地方各方面贯彻实施。

工作组建议，贫困国家应首先将增加食品供应纳入扶贫计划中去。穷国需要采用多种方法减少饥饿。非洲国家应将国家预算中至少10%投资于农业和食品业，外加投资于农业能源、基础设施、健康、教育和其他部门。食品与农业管理分别是政府的两个职能部门，将它联系起来是实施减少饥饿计划的一项有力措施。

尊重和确保妇女的土地所有权、继承权和买卖权。妇女和未成年女孩应能更好地享受诸如信贷、健康保护、受教育，以及接受技术援助的权利。

研究农业科学是减少饥饿的一大动力。工作组建议加大对国立农业研究机构的投资，到2010年使农业占国民生产总值的2%以上。

3.提高供应食品农户的劳动生产率

在全世界的饥饿人口中，占有小块土地的农户约占一半，在非洲可能占到3/4。提高他们的粮食生产、饲养业、捕鱼和果树林木产品的劳动生产率是首要任务。

保存土壤肥力是增加农业收成的第一要素。非洲农民拥有的小块土地大多缺乏肥力，极端贫瘠。若适当施以化肥和有机肥，将庄稼收割以后的剩余的秸梗返回田里，采用保持土壤肥力的改进耕作法，就可使谷物的产量增加1~2倍。余下主要的挑战是使农民买得起化肥并有效地使用。作为一项短期紧急援助计划，就是向困难的农民发放化肥和种子。

在半潮湿和半干旱地区，改善水利至少像改善土壤肥力一样重要。在这些地区采用各种水栽培法和小型灌溉技术能增加农业产量和提高家禽家畜产量。小规模水利工程的开发和管理可由援助基金资助。

采用基因改良的谷物、牧草、果树、家禽、家畜和鱼的品种能大大增加小规模农场的生产能力。工作组为考虑到生物安全，建议向农民同时提供传统品种和转基因品种，任凭农户选择采用。有些作物品种能抗各种灾害例如干旱、盐碱、贫瘠土壤和病虫害等，适宜于边远地区贫苦农民种植，而且可以提高作物的营养价值。

当农民获得基本温饱后，可开始扩大农业生产，提高产值。各种副业如饲养业、果树和林木产品、水产养殖以及蔬菜园艺都很有吸引力，可改善农民膳食，增加收入。例如增加牛奶生产就能减少农村和城市居民的营养不良。在南亚和非洲，粮食生产和饲养业的结合对改善农民营养、增加收入是至关重要的。

向农民传授新技术和改良技术，将为许多贫穷国家传统的农业和副业注入新的活力。工作组建议向饥饿严重的村庄派去专业技术人员，进行的农业和营养知识的培训，并提供医疗服务和能源供应。这种队伍应由专业部门和研究机构派出。

4.为慢性饥饿和弱势人群改善营养

与饥饿斗争的要害是提供足够的营养。在有儿童的家庭中，妇女是特别需要照顾的弱势人群。应对两岁以下儿童、孕妇以及哺乳母亲给予营养上的特殊照顾。工作组建议如有可能应尽量采用当地生产的食品以代替进口的援助食品。

为打破亲代间营养不良的循环，工作组建议对体重不足的孕妇和哺乳母亲给予额外的食品供应。坚持母乳喂养是保证婴儿营养的最佳选择，虽然这一决定会因艾滋病能通过母乳传染而使问题复杂化。

为减少5岁以下儿童营养不良的状况，工作组建议对所有的特别是边远地区严重营养缺乏的儿童和妇女给予清洁的饮用水和特别的医疗保护。

工作组建议，为改善学龄儿童和青春期少年的营养不良状况，应使用当地的食品(营养均衡的膳食)免费供应给中小学所有的贫困学生。这一措施能提高学生的学习成绩，吸引非洲40%的失学儿童(大部分是女孩)返回学校，使大部分女孩在成长为母亲之前，得到良好的营养和知识，并为地方食品市场打开稳定的销路。据估计，如果这项措施能在非洲半数的小学得到实施，仅当地的玉米需求就将增加25%。此外，计划还包括系统地进行诸如驱除肠道寄生虫、补充微量营养品、提供艾滋病防治与营养健康的知识、制备安全饮用水和按户配给营养品等措施。

鼓励多吃水果和蔬菜以减少维生素和微量元素缺乏症，向必要地区提供含急需营养品的强化食品或补充微量营养品丸剂等，各村的工作人员应积极推动这项工作。

同时推行的医疗健康措施也是必需的，以消除掠夺人体营养的疾病。所有儿童应全部接种疫苗；对普通传染病如痢疾、肺炎、疟疾和寄生虫病进行快速处理和治疗，并对艾滋病流行地区的生活者和感染者提供适当的营养补助。

5.建立抗灾安全体制，减轻重灾发生时的损失

投资农业、教育和健康事业对于保障食品供应的长远规划有关键性作用。但如忽视短期突发饥荒的防范，会使以往的投入前功尽弃。为了应急抗灾，工作组建议：(1)利用气象预报学的进展，发布国家级和地方的早期灾害预警信息；(2)加强对天灾的抗御能力；(3)加强对抗灾安全体制的投资(包括食品和资金)。

如有可能，抗灾援助应以现金为主代替以往的食品援助为主，因为这样能使受援国政府更灵活地运用资金减少饥饿。紧急救灾所需的附加资金不得从用于长期发展资金中提取。

安全体制的建立应考虑其长效性，既能在灾害中发挥其抗灾手段，也能在无灾害时促进生产力的提高。这包括对公用设施的投资，挖掘生产潜力，减轻灾害带来的后果。

6.为贫苦农民增加收入而建立市场

正常运行的市场能使农民为提高谷物产量购得必需的生产资料，收获后出售产品卖得好价钱而保证农民的收入。

为开发和维持市场的运行，工作组建议应将主要投资用于建设城乡的基础设施。如果没有交通和通信的公用事业投资，市场是难以开发的。对于非洲大部分营养不良高发地区，主要的努力是修路。每一村庄必须有一辆车用于运输产品和急救；在本地区建设谷物贮存仓库保证农民适时出售余粮，获得较好收益，并减少收获后虫害的损失；投资小规模的加工业能使村民迅速获益，增加就业机会。

《千年发展目标》认为，农村亟需培训一批经销人员将农产品销往边远地区，特别在非洲。信贷和其他金融服务是食物无保障农民特别需要解决的问题。组织合作社对其成员进行贷款可减少风险，贷款利息应比银行更有吸引力。

缺乏市场知识使贫困农民难于参加贸易。政府和捐款者应继续投资信息技术，包括移动电话、无线电通信和因特网，将信息传递给生产者。印度的渔民现在已能使用移动电话从经销商处获悉何种水产品在市场上能卖最好价格，以便决定去何处捞捕。

增加农民的收入，鼓励他们中的一部分人从单一种粮转入高产值的养殖业、蔬菜园艺、果木产品等副业上去。在许多发展中国家，农民成为许多超级市场的供货方。政府应鼓励他们了解自己承担的社会责任，保障当地粮食和农副产品的供给。

7.恢复和保护生态环境和自然资源

自然资源恶化和减少会直接威胁食品安全和贫民的生活来源。要逆转这种趋势必须有公众社会和政府的干预。对森林、鱼塘和山坡地的所有权、进入权和管理权必须有所保护。基于“绿色事业”的自然资源应予以开发。贫苦农民对环保工作做出贡献的，例如生物多样化保护、湿地稳定等应给予奖励或报酬。

如何启动扶贫计划？

工作组认为在贫困地区启动扶贫计划，首先应执行营养计划、中小学走读生免费供膳计划和对土壤改良及供水的投资。特别对于有高度慢性营养不良和低农业生产率的地区执行上述综合措施，这具有很强的吸引力。因为发展农业生产至少可以为当地学生供膳计划提供货源的保证。

《千年发展目标》设有发展援助基金。对扶贫计划中增加农业生产和救助慢性营养不良可动用基金总额的6~10%。具体数字是2005年80亿美元，今后逐年增加，2010年至2015年达到每年100亿美元至110亿美元。筹集这些资金仅给发达国家人民每人每月平均增加负担60美分(约合人民币5元)。

工作组的书面报告称，这项扶贫千年发展计划预期到2015年是能够实现的，并最后在全世界范围内消灭饥饿。因为此项计划是在我们财力和技术能力范围之内，但要实现这一目标，仍需要团结各方力量并付出前所未有的努力。当今全球每年有550万名以上儿童死于营养不良的有关疾病，我们只有采取本报告列出的行动，依靠援助者广泛的合作，施行于每个贫困国家，最终才能使之改变。