英国学者格温·普林斯(GwynPrins)和史蒂夫·雷纳(SteveRayner)认为:2012年《京都议定书》到期之后,对气候政策需要从根本上进行一次重新考虑,因为同样的政策就是再多也将不起作用了??
《京都议定书》的出炉标志着各国政府对气候变化的重视,但作为碳减排手段该议定书是失败的。因为它并没有明显地减少二氧化碳的排放,甚至也没有达到减缓排放速度的预期。而在12月3日在印尼巴厘岛召开的联合国气候变化大会,将决定2012年以后的国际气候政策,或从根本上重新考虑气候政策的订立。
《京都议定书》的支持者们通常把不理想的减排效果归咎于拒签国家,尤其是美国和澳大利亚。但就这个问题的实质来说,《京都议定书》从一开始就表现出方法上的失误:通过借用以往处理同温层臭氧损耗、硫氧化物排放引起的酸雨以及核武器问题等公约体制构建起了《京都议定书》的框架。凭借似乎合理但只有部分相似的情况,框架的创建者们以为:通过对全球二氧化碳排放的控制和处理,便可以使气候变化问题得到彻底解决。但遗憾的是,这一框架不能适应复杂的气候变化问题。
尝试新方案
从几个方面来说,《京都议定书》是失败的,不仅没有减缓全球变暖的步伐,相反还阻碍了相关的政策性方案的讨论,而这些方案有可能减缓和适应气候变化带来的后果。政策的正确与否将成为最后的检验标准,那些关心气候变化、同时又对其自上而下的方案表示怀疑的人们希望,在新一轮的谈判中不要重犯同样的错误。
图为环保主义者抗议美国和澳大利亚未在《京都议定书》上签字
“但就这个问题的实质来说,《京都议定书》从一开始就表现出手段上的错误。”在《京都议定书》签署后的讨论中,特别是涉及政治和资本方面,我们已经不断地看到人们对其失败所做出的反应:具体表现在坚持不切实际的目标和紧迫的时间表,涉及到许多国家。因此,在下一轮谈判中要开辟新的途径,理性的做法是:减少损失并尝试新方案。
受20世纪80年代臭氧损耗、酸雨以及核武器控制活动的影响,表面上《京都议定书》的制订显得非常策略,认为臭氧损耗和酸雨可以通过控制污染气体的排放而得以解决,包括政府间达成一个时间表,彼此核实核武器的削减情况便可以解决问题。但与气候变化的趋势相比,现在看来这些手段似乎简单了些,难以达到制订《京都议定书》的初衷。
不是孤立的问题
实际上,《京都议定书》的内涵是通过买卖碳排放量(各个国家的排放量不一),自上而下创建一个全球化的二氧化碳市场。但是没有迹象表明,在接下来的5～10年中会出现一个相对稳定的碳价格。即使确立这么一个价格,也许能促进收益的增加。当然这还需要进行清洁能源技术的开发和政策革新,包括公有资金的资助。否则将要经过相当的一段时期,革新的成本才会赶上本不算太高的价格因素。
按照目前的趋势,在以后的20年中许多国家会继续建造燃煤发电厂。如果气候变化给全球带来的威胁诚如我们所预料的那样,那么已经到了该终止这个趋势的时候了。
气候变化问题已经不是一个孤立的问题,可以将其理解为特殊发展道路上的一种不良表征,即全球范围内纵横交错的化石能源供应系统造成的不良表征;而人类行为、物质材料及新技术的相互补充、交叉的方式又构成了一种复杂的系统。因此只集中解决一个问题,不可能使如此复杂的系统有所改观。
社会学家明白这一系统是如何兴起的,但还没人能够确定如何开启该系统。当变化确实发生时,通常由完全意想不到的因素引起的。像《京都议定书》框架一样,在尝试单一问题的解决方案时,常常会产生无意识的、往往也是消极的后果。如奸商们通过发展清洁能源机制中捞取好处,没从本质上影响到排放量的减少。因此,不存在预期中的一个全球化碳市场的建立。
但是,我们能否将一系列的方法组合起来,即使在不能预测哪些具体方法会引起根本变化的情况下,仍可以将我们置于正确的发展方向上?如果有可能,这一组合方法具有什么特征?我们认为,对气候政策制定的积极再思考,至少应该考虑到以下五个核心要素。
1.针对碳排放大国
碳减排是全球范围的共同问题,需要得到各个国家的一致认可,在《京都议定书》框架中该观念占有中心位置。让全世界都参与进来,听起来这非常具有合理性。但对于谈判来说,参与方越多,达成普遍一致的认知水平就越低———而这正是在《京都议定书》框架下形成的错位———因为,每个国家的理念和具体情况都有显著的不同。
意识到这个错位之后,世界上13个碳排放最严重的国家于2006年举行了“G8+5”气候变化问题论坛(可谓是一个迟到的弥补);同年9月,美国召集了16个国家的领导人就碳排放与气候变化问题进行了专门的磋商。但这些举措却被京都框架的推崇者们不俏一顾,认为这是对工作进程的一种牵制,而不是必需迈出的一步。然而在实施这些方案的同时,大家开始意识到这样一个事实:不到20个国家造成了全世界约80%的碳排放量。
2.自下而上发展市场
从理论上讲,平衡价格的最简单方法是通过征收碳排放税来实现。英国在1993～1999年期间进行了燃料价格的调整,包括美国前总统克林顿曾计划将汽油税适度上调,幅度为每加仑4.3%。然而过去的经验表明,单凭加重税赋以鼓励能源的高效利用在政治上会面临严重的阻力,更不用说鼓励在技术革新方面进行大量地投资了。
一个基于价格的可行办法是总量限制与排放交易,必须像真正的市场一样自下而上去构建,尽可能简明地将社会目标(指减少对环境造成的人为影响)公开;总量限制可以塑造市场,而其余的任务则由市场来处理。但是,在自上而下搞清温室气体排放的全球市场行情时,《京都议定书》包揽的事情太多,太急于求成,尤其在各参与方之间没有形成配套的法律体制来保证公约的执行,也没有其他强有力的纽带将各方束缚在一起。
我们应该从区域性的碳排放交易中吸取教训。欧盟的方案只限于碳排放交易,但是该方案出现了一个致命的错误:各国政府可以随意分配或准许排放量,而没有对碳排放量实施控制,其结果导致了价格上的失控。而美国芝加哥气候交易所近年来则成功地进行了(少量的)碳排放交易,其参与方都是自愿的。总之,总量限制与碳排放交易方案目前还不能按市场需求及时地纳入常规,亟需其他的方案加以补充。
3.加大研发资金投入
在能源需求方面,据国际能源机构预测,在目前水平的基础上,未来25年全球的能源需求量将要翻一番;而在投入方面,自从1980年以来,世界范围内在能源研发上的政府预算经费减少了40%。看来在减缓气候变化问题上,研发上没有巨额的投入,就难以获得实施减排策略所依赖的技术,也就无法打破新一轮建立燃煤发电厂的格局。
应该把研发的投入提到一个战备的高度,因为这是一项涉及政治层面的事业。时任美国副总统的阿尔·戈尔早已意识到,并于1992年倡导了一场“战略环境行动”———“全球马歇尔计划”的一部分;包括地处哥伦比亚特区的保守研究机构———美国企业研究所,也把新能源技术的研发列为重中之重。2006年,英国皇家学会主席洛德·里斯(LordRees)建议,应以“曼哈顿计划”的规模,开展全球性的能源技术研发来推动公共投资。
期待世界经济强国和排放大国为这个富有挑战性的事业拿出资金似乎是合情合理的,至少不应该少于在军事研发上的投入。就美国来说,如果能在能源研发上有这样的投资力度,就有希望为全球的无碳能源系统开发奠定基础。
4.减排和适应携手共进
在近十年的时间里,大多数气候政策的决策者们曾把讨论全球气候适应问题看作是对气候政策的背叛。尽管在20世纪80年代末就已经形成共识:大气中现有的温室气体可能会不可避免地造成气候变暖,但他们还是避开了对适应问题的讨论,惟恐这种讨论会使温室气体减排的争论受挫。
尽管现在对适应问题的讨论正在解禁,可是其力度仍然不够,至少是不平衡的。“联合国气候变化公约”下属的多边适应基金是由国际财力承担的,其中部分资金来自清洁能源发展机制的税收,数额为15亿美元;而减排基金总额却达190亿美元。我们认为,对全球气候适应计划所资助的力度,应该与研发方面的投资具有可比性。
从逻辑和道德的角度来说,许多激进分子认为,温室气体的减排应优先于适应气候的变化,道德的问题是一分为二的。其观点减排主要是对未来有益(气候系统中存在的严峻形势促使我们做出短期的应对办法);而面临日益逼近的气候变暖,适应策略可以使我们在时间上做出反应,包括与技术创新密切结合。但对依靠边缘生态系统为生的贫困国家的人民而言,我们不清楚他们的利益是否惟有先通过减排才能得到保护。如果把目标限于这么一个范围,很可能会犯下致命的错误。因此,减排和适应必须携手共进。
图为1997年12月在日本京都“ 第3次缔约国大会”上签署《京都议定书》场景
5.适合自身环境的方案
气候变化问题是一个多级政府管理的问题,一些评论员早就意识到了。不是仅仅通过国家与国家之间的谈判就可以解决的,甚至从根本上来讲,气候变化问题是不适合谈判来解决的(许多国家没有认清这一点)。若要对气候变化做出有益的反应,可以学学美国的联邦制度,该制度鼓励在州级或地方级政府进行小范围的试验,同时发动当地的慈善部门和私营部门参与。当试验成功后,类似试验可以在联邦级别上进行,通常还会得到政治家的热情支持。
美国对外关系理事会的大卫·维克托(DavidVictor)等提出的“气候政策与联邦制度”方案,正是在《京都议定书》框架的废墟上萌发的。即宁愿制定或选择适合自身环境的政策,而不愿接受《京都议定书》框架自上而下的普遍性政策。具有讽刺意味的是,这种根据各自环境制定的政策方案在《京都议定书》出现前一直在实施。尽管自下而上的方案实施起来费力而拓展缓慢,但这也许是最终建立市场认可的公共机制的唯一办法。在巴厘岛召开的联合国气候变化大会,其议程应该注重自下而上的方案及研发的增加上,而不能一味只在《京都议定书》的基础上起草一份“更长、更完善”的议程。