哥本哈根气候变化大会与“Ｂ计划”——一个更为现实的遏制全球变暖新策略

发布时间：12年08月08日

编译方陵生

10月9日落幕的曼谷会谈，可能是将于12月召开的哥本哈根气候变化会议之前的最后一次重要磋商会议，各国代表希望达成协议，制定出新的气候公约以扩充并取代2012年到期的《京都议定书》。会议认为，尽管很难在哥本哈根会议召开之前达成完整而一致的协议；然而一些灵活的策略则有望打破僵局。至少哥本哈根会议将是一个起点，一些最有影响力的国家有望在会议上作出重要承诺。

现实的“B计划”

　　或许，将在哥本哈根召开的联合国气候变化会议（下称哥本哈根会议）推出的“A计划”将成为一个新的雄心勃勃的全球协议，用以取代即将到期的《京都议定书》。但大多数迹象表明，参与谈判代表所要面对的一些问题比几乎任何其他国际外交问题都要复杂得多。

　　相对于代表激进冲刺行动的“Ａ计划”，一些代表认为，哥本哈根会议的成功应取决于制定一个更为现实的“B计划”。两者之间的争论在曼谷会议上已经开始，但在12月哥本哈根会议召开之前还有时间来理清一些问题，以制定一个更为现实的遏制全球变暖的新策略。

　　B计划包括解决一小部分迫在眉睫问题的“备用协议”，在这些问题上，各国政府基本已达成一致意见，可望为制定遏制全球变暖的新策略奠定基础。新的策略将较少依赖于联合国会议的议程，而借鉴经济外交的一些经验教训，更多的进展将来自一些起关键作用的国家，而非全球性的讨论会。

　　哥本哈根会议前景堪忧的部分原因是全球性的经济危机，一些国家因此对全球环境问题的关注度急剧下降。在过去两年里，这一下降速度甚至超过了经济下滑的速度。大多数国家的政府都不愿意将大量资源投入既不确定又显得遥远的未来目标，他们要应对本国当前一些更为紧迫的问题，如失业问题等。

　　但是，主要的问题还是策略上的失误，尽管需要解决的问题太多太多。2007年巴厘岛联合国气候变化大会提出的解决全球气候变暖问题的时间表也不太现实，预定计划的一半在2008年由于一些谈判代表的态度动摇而归于流产。然而，巴厘会议还是取得了一些进展，如成功地对《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》进行了修改和调整，并据此制定了实施时间表。

　　通常来说，一些决议都是非常有效的，因为引起环境危害的大多数问题各国政府都能加以掌控，参与谈判的外交人员相对比较容易代表政府作出可靠的承诺。因此，一些针对明确目标并制定的实施时间表的国际条约一般都能达到目的，这些条约通常都很有效。

　　但全球气候变暖问题却有所不同，参与谈判的外交官员们没有充分的信心作出承诺。大规模减排需要各国政府进行政策或方针上的改革，其成本代价非常昂贵，而且与国家经济以及全球经济有着千丝万缕的联系，其利害冲突与利益得失极其重大，谈判者不敢轻言承诺。没有哪个国家愿意承担高成本的减排措施而使自己国家的经济发展在竞争对手面前落于下风。

不愿重蹈覆辙

　　1997年的《京都议定书》的经验值得记取，解决全球变暖的国际外交策略不应操之过急。在《京都议定书》的制定过程中，也有着与哥本哈根会议类似的欲速则不达的教训，京都谈判中的外交官们匆匆作出的承诺，使得一些国家，特别是美国，以计划不切实际为由迅速退出。

　　其他一些国家，如加拿大其反应犹豫不决；而俄罗斯虽勉强作出承诺，却并没有真正努力去实施。在主要的经济大国中，真正作出承诺的一些欧洲国家和日本付出了实质性的努力，但这些国家相对较小，对解决全球气候变暖问题来说，只能起到一小部分的作用。

　　操之过急往往事与愿违。发展中国家排放的温室气体约占世界一半，未来可能占排放量增长的全部。在与发展中国家有关的一些重要问题上，京都会议匆匆制定了清洁发展机制（CDM），并使CDM渐渐成为了一种政治上的责任。尽管CDM旨在鼓励更多的投资用于发展中国家的低排放技术，但显然的是，CDM只有在严格的监督之下才能行之有效。

　　如果不能花费大量的时间和精力去认真建立一种行政管理体系，CDM无疑会带来灾难性的后果。现实的情况是，许多用于CDM的投资信贷并不能带来真正的减排效果，却因此将一些最佳减排机会排除在外，如核能利用和碳储存等。

　　准备参加哥本哈根气候会议的代表，特别是来自美国的外交官们，都不愿再重蹈覆辙，轻易作出他们无法履行的承诺。尽管出发点是好的，但这却不应该成为他们从京都会议中吸取教训的理由。事实上，遵守国际协议所具有的约束力惊人之高，因为外交谈判家们善于制定一些很容易遵守的协议，即使这些协议不能从根本上解决问题。

　　在即将召开的哥本哈根会议上，当旷日持久的谈判过程进入最后疲惫不堪的阶段时，外交官们将会把所有国家作出的承诺归拢在一起，形成一个看似洋洋洒洒的全球性应对气候变暖的协议。这样的一份协议对外交谈判官员们是很具吸引力的，因为明显看得到的失败是他们所深恶痛绝的，但是全球变暖却是一个更为可怕的“炸弹”。如果每一个国家都从狭隘的国家角度看问题，即使所有这些承诺归拢在一起，也不是保护地球所真正需要的。

应对未来之路

　　哥本哈根会议要获得成功，首先必须认识到，在几个重大问题上如果不能达成一致协议，那么危害即在眼前。需要一个“备用”协议，以对《京都议定书》中作出的承诺进一步的扩充，如现有的减排目标和时间表（大多数发达国家已作出了这样的承诺）。除了落实这些目标之外，对CDM作出明确的承诺也是非常必要的。

　　在现有的这些承诺之后，一些私人公司已投资数十亿美元用于减排控制，他们将密切关注哥本哈根气候会议，判断对未来所作承诺的可信度，以确定是否值得投资。一些发展中国家也在观望，他们热切期望将CDM下作出的温和承诺转变为更大的投资利益，用于一些技术改造方案计划中。

　　正如在许多贸易谈判中那样，谈判初始，由一些重要的谈判方提出他们将单方面实施的全盘计划。除此之外，他们还将应对取决于其他国家行动而作出的承诺进行概述。欧洲联盟就部分提供了这样的模式，它承诺将计划的减排目标从20％提高至30％，前提是其他工业化国家也作出同样的减排承诺。这种更为可靠和雄心勃勃的协同努力将有助于减缓全球变暖趋势。

　　这种明智的做法还将容易避免出现一些糟糕的承诺。正如美国正在形成的一些政策中，视情况而定的承诺走向了事与愿违的反面。譬如，美国准备在国会通过的一项法规中威胁道，如果一些大国未能作出类似的努力，美国将放弃本已经相当“吝啬”的控制排放量的提案。这种互为条件的承诺很容易分崩离析，当一些重要的大国开了口子，极有可能迅速影响到其他国家，就如《京都议定书》实施过程中所发生的情况那样。美国在世界贸易谈判中采取的单方面反倾销政策造成的类似伤害，亦是一种单向的“开口子”行为。

　　幸运的是，占据了几乎全球所有温室气体排放的只有十多个国家，需要由他们带好这个头。不仅因为他们在国际上拥有的影响力，还因为如果不能制定出行之有效的国际减排法规，在气候变暖给全球经济带来的影响中，这些国家的经济将首当其冲受到冲击。最近几年，由17个成员国参加的世界“主要经济体能源气候论坛”（MEF）是起到这种带头作用的最佳候选者。

　　尽管MEF也缺乏明确的使命，MEF的外交官们对任何与联合国竞争的努力都不屑一顾，以及对一些发展中国家也不能给予应有的尊重。但在有可能失败的哥本哈根会议之后，在2010年以及2010年之后，这些规模较小却更灵活的方式，将是唯一能在解决全球气候变暖中给我们带来实际进展和希望的。

　　国际贸易的经验提供了一个如何达成互为条件协议的模式。从1940年代至60年代，当时主要的贸易谈判所涉及的都是一些相对简单的问题，如调整几十个国家之间的边境关税，谈判计划很容易制定，并很容易达成结果。尽管如今的贸易谈判与全球变暖问题看为相似，但其复杂程度令人望而生畏，涉及的问题之多令人难以计划，成功的希望往往更加难以捉摸。

奢望一举成功

　　如始于1980年代中期的全球性贸易谈判，历时8年，参加谈判的123个国家几乎近于崩溃境地。目前的多哈回合谈判（世贸组织成员之间的多边贸易谈判）涉及的国家有150多个，一个庞大无比的谈判议程充斥着许多几乎不可能解决的问题。如今，多哈会谈已成为一具法律上的半死不活的“殭尸”，既无望成功，又不能“死去”。联合国气候变化谈判恐怕也将遭受同样命运，除非谈判各方从当今的全球性贸易会谈中吸取教训。

　　为了避免使谈判陷入僵局，一个卓有成效的后哥本哈根“环境俱乐部”要求其成员将注意力集中于最切实可信的一定条件下的承诺。然而要筛选出可靠的应对全球变暖的策略并非易事，除非一些主要的国家对自己提出的承诺进行公开的详细地说明。这种方式在正式的外交谈判中是不多见的，即使是在贸易谈判中。但一些较好的模式还是存在着的，例如，国际能源机构最近对中国清洁煤政策表示了全力支持，尽管中国并不是该机构的成员国之一。

京都议定书：匆忙交易容易产生不切实际的期望

　　一些经验丰富的气候观察家将这类过程称之为“承诺与评审”，这一概念盛行于1990年代初，但之后为气候问题谈判外交官所弃，转而依赖于一些具有一定约束力的目标和时间表。然而，主要排放国的一些较小“环境俱乐部”采取“承诺与评审”的方式可提高应对气候变暖形势行动的可信度，相对于过于雄心勃勃的庞大而不切实际的全球性谈判来说，这是一个更为有效的选择。

　　尽管对于许多环境观察家来说，这一过程似乎仍然显得缓慢而复杂，无法胜任于将遏制全球变暖行动纳入正轨的任务。然而它反映了全球环境问题外交谈判的现实，即一个依靠软弱无力法律机制的环境外交，如果照此下去，世界注定要继续沿着全球变暖的趋势走下去，世界各国必须做好面对这种气候变化带来后果的准备。

　　一些从实际出发的单方面决定，似乎也可以促进更有效的国际行动。例如，欧洲和美国有一个关键的机遇形成于碳抵消市场，欧盟的碳交易市场是世界最大的，而最终美国的市场将会更大。这两者都将在很大程度上依赖于国际碳抵消市场，而国际碳抵消市场却仍然承受着CDM效率低下以及烦琐官僚主义的困扰。一些可以通过自行制定严格规则来解决这一问题的国家，有望与其他有着相对严格规定的市场进行全面接轨，这些行动将很快迫使CDM制定更为明智的规则，以免失去其投资者。其他一些有争议的问题，例如关于林业信贷的问题等，可经由这些大的市场比较容易地通过类似的单方面决策得到解决，然后通过一个时期的实践来检验其效果。