彼得森国际经济研究所（PIIE）发布的《美国50年产业政策评估（1970—2020）》（Scoring 50 Years US Industrial Policy，1970—2020）报告，回顾了美国过去50年实行的产业政策及其影响，并提出未来政策制定建议。产业政策建议恰逢其时，如今中美竞争愈发激烈，美国国会及政府领导层再次将目光投向了产业。美国试图扩大核心技术产品（半导体、电池、太阳能组件等）的本土产能，但报告的研究结果表明要适度、谨慎地发展这些产业。
在过去的半个世纪里，联邦及州政府援引了多项论据来证明产业政策的合理性：振兴传统工业，如钢铁、纺织和服装业等；应对外部因素，尤其是能源领域；促进发展及就业，如汽车行业；推动前沿科技发展，尤其是国家安全领域。
本研究对1970年到2020年实施的18项美国产业政策进行了调查，将其分为三大类：贸易措施封锁美国市场或开放国际市场；联邦或州政府针对特定公司进行补贴；资助公共和私人研发推进技术发展。每项政策成果通过三个标准进行评分：对美国在全球市场（或在某些情况下在本土市场）竞争力的影响；挽救每个现有工作岗位或创造每个新工作岗位的年度成本是否合理（如不超过当时平均工资水平）；是否推动了前沿科技发展。评分D代表政策实施失败，评分A代表政策实施成功，评分B或C代表中间结果。表1根据评分标准对政策得分情况进行了汇总。一些政策取得全面或部分成功，而一些政策施行则完全失败。
通过贸易措施制定产业政策
联邦政府通常使用贸易措施来执行产业政策，部分原因为此类措施不在预算范围内。由此也付出了巨大成本，但通常被家庭和企业用户高支出水平掩盖。我们研究了五个案例，这些案例涉及促进美国钢铁、纺织和服装、汽车、半导体和太阳能电池板产业发展的贸易措施。
评估竞争成果的经典测试方法很简单：如果没有持续的进口保护政策，该行业能否繁荣发展、实现大量出口销售？在此项测试中，只有汽车组装从贸易措施中获利。自愿限制协议加速了日本汽车生产商向美国本土的迁移，带来了卓越的产品设计及高效生产方法。由于与日本汽车装配公司的供应链联系，汽车零部件行业获得了成功（B分）。20世纪80到90年代，由于日本市场对外开放，美国半导体也在出口方面取得了成功。
然而其他贸易案例没有通过经典竞争测试。对钢铁、纺织和服装、半导体（反倾销税阶段）和太阳能电池板产业施行的保护政策并没有能够良好应对外国竞争。例如，钢铁行业继续要求进口保护，在1970年至2019年期间的出口量仍然停留在国内产量的8%左右，主要销往墨西哥和加拿大的相关公司。我们的结论是进口保护很少带来成功的行业竞争。在某些情况下，开放外国市场反而会增强美国公司竞争地位。
第二项标准即目标行业是否以合理成本挽救或创造了就业机会，可粗略地定义为纳税人或消费者成本不超过当年的工资水平。这一标准不考虑下游行业的工作岗位流失。然而在某些情况下，经济发展大环境中失去的工作机会远超在目标行业中挽救的工作机会。涉及贸易措施的产业政策案例中，有几项政策符合了我们提出的标准：汽车组装、开放日本半导体市场以及对太阳能板的税收减免和保护。对于钢铁、纺织和服装以及反倾销税下的半导体行业而言，每个工作岗位所节省的消费者成本非常高。总的来说，考虑到下游行业失去的就业机会，贸易保护无法为美国经济创造更多就业机会。前总统特朗普对来自中国制造业进口产品再次征收大规模关税，可事实上贸易保护政策扼杀了大量就业机会。
第三项标准为产业政策是否通过贸易措施推进技术前沿发展。三个案例取得了成功：在汽车组装和零件方面，自愿限制加速了日本公司作为美国生产商进军市场；在半导体方面，开拓了日本市场；在太阳能电池板方面，税收减免刺激了大量需求。我们的结论是，贸易措施可以通过吸引世界一流的外国生产商在美国落户，促进对处于技术创新前沿产品的需求而取得成功。这些条件很少出现在经常被进口保护所青睐的夕阳产业中。
通过补贴特定公司的产业政策
我们研究了政府补贴特定公司而非整个产业（产业政策贸易措施针对对象）的六个案例。在其中的三个案例中，联邦政府支持专门的能源公司，授权其推进前沿技术：合成燃料公司、索林德拉和新月沙丘。从竞争力、创造每个工作岗位的成本或技术成就判断，这三个公司均以令人震惊的失败告终。采集的样本有可能忽略了政府资助创新企业（相当于曼哈顿项目的商业化）获得的成就。但更可能的解释是，前沿技术被定义为是高风险行业，将公共资金集中在一两家公司，可能会忽视由不同科技或商业领袖倡导的其他创新高效解决方案。尽管有公众的支持，这三个能源企业未能达到合同规定的生产水平，最终被关闭，对能源技术没有任何贡献。
另外三个截然不同的案例产生的结果也大相径庭，分别是亚拉巴马州对梅赛德斯-奔驰工厂的支持，联邦对克莱斯勒的支持，以及威斯康星州对富士康工厂的支持。梅赛德斯和富士康案例是各州政府为吸引老牌企业在州内设立新工厂所采取的无数次类似措施中的典型代表。国家激励措施目标很少是为了推动技术前沿的发展。同样国际市场竞争被置于次要位置，很少跟进其发展。相反，成功企业核心目标是就业、就业、就业。最近施行这种产业政策的案例是，弗吉尼亚州成功地吸引亚马逊在华盛顿郊区建立一个主要设施。纽约提供的支持虽然很慷慨（30亿美元），但却面临着激烈的政治反对，这与弗吉尼亚小额支持（8亿美元）不同。也许亚马逊也看到了弗吉尼亚州靠近国会和联邦机构可能带来的价值。
在梅赛德斯-奔驰案例中，这家德国汽车制造商在亚拉巴马州建厂时获得了大额州政府补贴，而每个岗位年补贴额低于梅赛德斯的平均工资。产生的效应是梅赛德斯在美国豪华车市场上变得更有竞争力，而且很可能从德国向亚拉巴马州引进先进技术。
与州立大学的科学、技术、工程 与数学（STEM）项目相比，梅赛德斯或富士康获得的国家补贴是否意味着国家资金得以更好地使用，仍值得深入探讨。很多学者对各州之间为吸引目标公司而进行竞争的想法表达了质疑。从国家的角度很难证明州与州之间的工业竞争是明智的，但州一级政府所获得的直接高额回报无可置疑。
通过公共和私人支持研发的产业政策
一些产业政策优先考虑支持研发以推进技术前沿；次要考量为创造新的产业，制造有竞争力的商品和服务。我们对7个产业政策施行进行回顾：美国国防部高级研究计划局（DARPA）、可再生能源计划、半导体制造技术战略联盟、佛罗里达州生物技术中心、先进技术车辆制造（ATVM）贷款计划、曲速行动和北卡罗来纳州三角研究园（RTP），其中五个是联邦倡议。
在这一组甚至是在整个研究中，DARPA取得了令人瞩目的成功。DARPA项目以相对较低的成本，不仅将美国军事技术保持在世界前沿水平，而且在数字和其他领域为美国高科技公司带来了大量外溢效应。从具有国际竞争力的公司、大量新的就业机会和前沿商业技术这三个标准来看取得的回报是巨大的。
其他联邦部门也试图效仿DARPA的成功，但预算要少得多，成就也不那么引人注目。皮埃尔 · 阿祖莱（Pierre Azoulay）及其同事2019年总结了“DARPA模式”的要素，他们的分析表明，在其他领域——如高级能源研究计划局（ARPA-E）或霍华德-休斯医学研究所——复制这种运作模式存在重大挑战，但并非不可克服。拜登总统在2021年4月28日国会讲话中赞扬了“DARPA模式”，对未来一代产业政策倡议释放了积极信号。
在其他研发案例中，半导体制造技术战略联盟只取得了中等水平，原因有二。领先的美国半导体公司在几年后认为，内部研发比通过半导体制造技术战略联盟共享研发更有价值。同时，这些公司决定在他们的美国研发中心专注于先进设计研究，而将生产职能转移到海外，充分利用较低的工资和外国工业补贴。美国半导体公司蓬勃发展，但本土产量却没有那么多。
联邦可再生能源计划并没有创造出能够在世界市场上一较高下的太阳能电池板或风力涡轮机，但确实以合理成本创造了就业机会，推动了可再生能源技术的发展。由乔治 · 布什（George W. Bush）总统发起的先进技术车辆制造贷款计划在早期孕育了特斯拉，在生产、就业和技术方面取得了瞩目成就。曲速行动是前总统特朗普为快速生产新冠病毒疫苗而推出的产业政策工具，也应列入研发成功名册。几家制药公司通过激励合同参与疫苗研发，并生产了数百万瓶疫苗。并非所有制药公司都能功成名就，只有三家在创纪录时间内获得了成功。
谈到州立企业，佛罗里达州生物技术中心并没有以合理成本创造就业机会，根据我们对每个工作年纳税人支出设定的门槛，它确实促进了世界级公司顶尖技术的发展。北卡罗来纳州三角研究园用非常有限的公共支持在所有标准上都取得了成功。
与中国竞争
中国对高科技发展的大力支持引起了美国的关注，其五年计划也为包括人工智能、量子信息和半导体在内的高科技领域制定了发展目标。
巴里 · 诺顿（Barry Naughton）曾记录，1978年后，中国产业政策从不一致的规划演变为实现宏观的技术产业目标，然后专注于特定的产业政策（创新驱动发展战略）。政府产业引导基金旨在帮助私营企业迅速扩大规模以运行大型项目，为重大举措提供资金，2014年至2020年期间累计支持产业发展约1.6万亿美元。包括工业机器人、自动驾驶汽车（商业和军事）、半导体和人工智能在内的高科技产业，占产业引导基金总拨款的50%。
特朗普针对中国的挑战推出了贸易政策，对进口产品竖起了关税墙，将中国企业列入黑名单，并限制高科技产品和技术商业化。2021年2月，拜登总统发布了一项行政命令，要求对四个与中国有联系的供应链进行100天的审查：药品、半导体、高容量电池和战略材料（如稀土）。为了确保供应链具有弹性，美国正在制定一批新的产业政策。供应链弹性并不是本研究中所考察2020年前的案例的目标，但为了应对中国崛起和新冠疫情，供应链弹性已经成为未来的一个发展目标。美国供应链审查的核心建议是重建关键产品的国内生产和创新能力（如刚才提到的四个产业），并通过补贴、税收优惠和贷款计划加强政府在购买和投资此类产品方面的参与。
除了供应链，技术竞争将推动美国对中国发展的回应。2021年6月8日，参议院通过了《美国创新与竞争法》，在2 500亿美元的总体预算中为半导体研发和制造提供约520亿美元的拨款，加强该产业与中国竞争的能力。与苏联，曾是一场军备竞赛；与中国，这是一场技术竞赛。
东亚产业政策
世界银行发布的《东亚奇迹：经济增长与公共政策》（1993）广受业内赞誉，其承认了产业政策所处的重要地位，同时强调健全的宏观经济政策（后被称为“华盛顿共识”）、卓越的教育和土地改革是驱动中国香港和台湾等地区，以及日本、韩国、新加坡等国家显著增长的动力。查默斯 · 约翰逊（Chalmers Johnson）出版了《通产省与日本奇迹——产业政策的成长（1925—1975）》（1982），将战后日本经济的惊人增长归功于政府对特定公司和产业政策的支持。这两本书开启了学界关于产业政策在东亚经济繁荣中所起作用的长期争论。众多学术文章和书籍已经剖析了各种因素，我们对以往的研究进行了粗略回顾。
1950年至1990年期间，东亚明星经济体实际出口普遍增长，GDP增速飙升，人均收入大幅缩小与美国的差距。产业政策倡导者认为政府干预（贸易保护、宽松信贷、各种补贴、卡特尔联盟）与这些经济发展之间存在因果关系。香港曾在英国治下实行自由放任经济模式，新加坡的主要“干预”政策使其成为对外国跨国公司颇具有吸引力的宝地。日本、韩国以及中国台湾地区是产业政策实行的代表典范。
2003年，马库斯 · 诺兰（Marcus Noland）和霍华德 · 帕克（Howard Pack）出版了《全球化时代的产业政策——亚洲经验》。该书对比了三个经济体战后复苏和随后宏观政策与产业政策发展。他们很大程度上依赖于量化措施进行分析，而不是对政府政策或具体公司崛起进行叙述，如三菱、丰田、韩国浦项制铁公司、三星或台积电等。
分析日本和韩国的产业增长、附加值、资本积累和全要素生产率时，诺兰和帕克2003年发现量化结果与各种产业政策指标如关税、税率和政府贷款之间几乎没有任何关联。另一方面，他们发现每个工人的物质资本、教育和全要素生产率的增长解释了韩国和中国台湾地区每个工人产出显著增长的原因。这些因素在拉丁美洲和南亚影响力要弱得多，这两个地区倾向于实施产业政策，但在东亚奇迹时代表现不佳。东亚和其他两个地区的不同命运要归功于东亚的政治和经济稳定，实施了卓越的宏观经济和教育政策：几乎没有政变发生，通货膨胀率相对较低，储蓄率高，预算赤字不大，中等和高等教育率高。作者总结：“总的来说，从这些经济体的计量经济学和投入产出研究中得出的证据表明产业政策对亚洲经济增长贡献相当有限。”
后来的学者们重新采用约翰逊的研究方法：关注特定的产业政策和个别亚洲公司的成功。例如，纳坦 · 朗（Nathan Lane）2021年复盘了韩国产业政策的重工业和化学产业政策，记录了其对产业产出和下游利益的贡献。乔斯坦 · 霍格（Jostein Hauge）2020年主张采用“发展主义框架”，对产业政策对韩国和中国台湾地区在1960年至1990年间经济发展所做的贡献给予适当肯定。另一方面，郑敦仁（Cheng Tun-jen）2001年强调了美国倡导市场改革对战后中国台湾发展起到的作用。这些文章都没有推翻诺兰和帕克2003年的结论，即所有五个经济体的宏观经济政策对东亚奇迹的贡献远远大于产业政策。
报告结果表明，如果产业政策只对东亚做出了微小贡献，那么无法指望产业政策能塑造美国经济命运。也就是说，公共资源无论是否分配给有针对性的产业政策，都必须以最明智的方式贯彻落实。
政策观察
拜登政府期间，产业政策激增似乎不可避免。美国国家经济委员会主任布赖恩 · 迪斯（Brian Deese）呼吁支持积极产业政策发展，以减少供应链脆弱性，并与中国竞争。在疫情救济之后，美国已花费大约3万亿美元公共资金支持受疫情影响的家庭和公司，公众对“大政府”的接受度大幅提高。许多学者虽认可这一情况，但仍有一些警告。对“大政府”的支持并不是产业政策发展的先决条件，可参考里根政府时期（排斥大政府）和南方保守州时期政策实施情况。2021年，原本意见严重分裂的国会两党和两院对迪斯立法倡议表达了强烈支持，加强与中国竞争、确保供应链安全（表2）。重大公共开支可推动产业政策发展，而预算限度、私人反对最终会限制其发展。相对于国内生产总值，美国无法与20世纪60年代到90年代东亚支持的规模一样。
考虑到这些因素，我们从18个产业政策案例研究中提炼了四个政策建议。
产业政策可以挽救或创造就业机会，但往往要付出高昂的代价。产业政策主要政治卖点在于挽救或创造特定行业、区域的就业机会。在样本中约有一半是以低于纳税人的现行工资或消费者成本实现的。但计算结果并没有反映出下游工作岗位的损失，在许多情况下每个工作的年度成本大大超过了现行工资。在一个州创造的就业机会往往是以牺牲在另一个州可能创造的类似就业机会为代价的（如亚拉巴马州梅赛德斯案例；威斯康星州富士康案例）。国家层面可以制定更佳的政策创造就业机会，如培训计划和所得税减免等。
进口保护政策鲜有回报。在大多数情况下，进口保护并不能创造一个有竞争力的美国产业，却提高了每个工作的年度成本。一个例外是：实际或潜在壁垒举措促使一个世界级企业在美国开业，如20世纪80年代的丰田以及现今的台积电。专注于开放市场的贸易政策是更好的选择。
指定一家企业来推动技术发展不尽如人意。研究没有发现任何一家公司案例可以与曼哈顿计划取得成就相提并论。也许这种案例确实存在，但当政府将其支持限制在单一公司来推进前沿技术时，就排除了不同科技或商业领袖倡导的其他解决方案。资助多家公司能带来更好的效果。曲速行动的成功模式表明企业竞争才能代表美国力量。
研发类产业政策目前取得了最为瞩目的成就。在18个案例中，DARPA案例取得的成就最为突出。DARPA模式可对科技和工程专家进行广泛指导，在没有政治干预的情况下，为有发展前景但存在高风险的研发工作提供拨款。当公共研发获得成功时，私人公司就会介入，将研发成果商业化。这种模式得到了拜登政府和国会的青睐。事实上，拜登政府已经提出其他项目，试图复刻DARPA模式，如高级健康研究计划局（ARPA-Health）和高级气候研究计划局（ARPA-Climate）等。可再生能源研发、佛罗里达州生物技术中心和北卡罗来纳州三角研究院案例都证明了这种产业政策的实施效果。
资料来源 PIIE